Xây dựng và hoàn thiện các cơ chế nhân quyền, trong đó có việc xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia, đang được sự quan tâm lớn của Liên hợp quốc (LHQ) và mọi quốc gia.

Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập sâu rộng vào đời sống quốc tế, vấn đề thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia (CQNQQG) ngày càng được đặt ra mạnh mẽ. Lựa chọn mô hình phù hợp với thực tiễn Việt Nam đòi hỏi cần nghiên cứu công phu, nhiều chiều.

Nhu cầu quốc tế và quốc gia

Quyền con người là nội dung lớn, thu hút sự quan tâm của mọi quốc gia. Dưới sự dẫn dắt của LHQ kể từ khi ra đời năm 1945, các hoạt động thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền diễn ra liên tục, nhất quán và ngày càng phong phú, đa dạng, với sự tham gia của nhiều chủ thể trong xã hội.

Đến nay, đã có 197 quốc gia và vùng lãnh thổ là thành viên của các điều ước nhân quyền quốc tế. Đối với hai công ước nhân quyền quan trọng nhất và luôn gây tranh luận giữa các nhóm nước (Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị - ICCPR và Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa - ICESCR) cũng đã có sự thay đổi lớn về nhận thức.

Tính đến tháng 4/2021, đã có 173/197 quốc gia và vùng lãnh thổ tham gia Công ước ICCPR (18 nước ký, chưa phê chuẩn); 171 quốc gia thành viên Công ước ICESCR (22 nước ký, chưa phê chuẩn). Trên cơ sở đó, việc hoàn thiện pháp luật ở các quốc gia luôn được chú trọng và điều ước nhân quyền quốc tế được coi là hệ tham chiếu chủ yếu.

Nhân quyền đang ngày càng chứng tỏ là “ngôn ngữ chung” của nhân loại. Vì thế, các quốc gia đều chú trọng củng cố bộ máy nhà nước và các thể chế, nhằm thực thi nhân quyền.

Hiến chương LHQ và Tuyên ngôn nhân quyền thế giới 1948 đều nhấn mạnh việc “tạo mọi điều kiện cần thiết để tôn trọng nghĩa vụ do các điều ước và các nguồn khác do luật quốc tế đặt ra” và “nỗ lực thúc đẩy sự tôn trọng đối với các quyền và tự do cơ bản, bằng những biện pháp tiến bộ quốc gia và quốc tế”.

Thông qua sự trợ giúp của LHQ, việc tìm kiếm cách thức bảo vệ nhân quyền hiệu quả ngày càng được đẩy mạnh. Việc thành lập CQNQQG được là sự bổ sung cho sự thiếu hụt của các cơ chế hiện có.

Suốt từ năm 1946 đến đầu những năm 1990, các cuộc thảo luận quốc tế về CQNQQG diễn ra liên tục và đạt được sự thống nhất qua Nghị quyết của Đại hội đồng LHQ (số 48/134, ngày 20/12/1993) về Nguyên tắc liên quan đến địa vị của CQNQQG (Nguyên tắc Paris). CQNQQG được thành lập trên cơ sở hiến pháp hoặc đạo luật; về hình thức như “cầu nối” giữa nhà nước với khu vực ngoài nhà nước (gồm cả giới truyền thông, công đoàn, tổ chức phi chính phủ…).

Các chủ thể trên có mặt ở mọi nơi trong xã hội, nên dễ dàng phát hiện những vi phạm nhân quyền và có thể trợ giúp hiệu quả nạn nhân ở những mức độ khác nhau. Các chủ thể tham gia hoạt động nhân quyền càng phong phú, đa dạng, góp phần thúc đẩy xã hội phát triển mạnh mẽ.

Nhận thức rõ sự cần thiết của cơ chế này, cho đến tháng 4/2021, gần 2/3 quốc gia thành viên LHQ đã thành lập CQNQQG. Trong đó, số CQNQQG đăng ký xếp hạng qua Liên minh toàn cầu các CQNQQG (GANHRI) ngày càng cao (84 loại A, 33 loại B, 10 loại C - căn cứ vào mức độ tương thích với Nguyên tắc Paris). Điều này cho thấy, xây dựng CQNQQG đang trở thành một xu hướng lớn trên thế giới.

Vì sao xây dựng CQNQQG lại thu hút sự quan tâm của cộng đồng quốc tế? Thực tế cho thấy, bảo vệ nhân quyền là yêu cầu, đòi hỏi lớn của mọi quốc gia và cần có cơ bảo vệ cá nhân trước sự vi phạm nhân quyền từ các chủ thể công cũng như tư.

Ở Việt Nam, sau 35 năm đổi mới, việc bảo đảm nhân quyền đạt được nhiều thành tựu nổi bật, nhưng vẫn còn nhiều thách thức: khuôn khổ pháp luật về quyền con người mặc dù đang từng bước được kiện toàn nhưng vẫn chưa đồng bộ; thiếu hụt các nguồn lực cần cho phát triển, đặc biệt trong việc triển khai các chính sách bảo đảm an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo; chênh lệch giàu nghèo, bất bình đẳng giới…

Trong bối cảnh nước ta đang bước vào giai đoạn phát triển mới - thời kỳ hội nhập toàn diện, sâu rộng vào đời sống quốc tế, hàng loạt vấn đề mới về nhân quyền đặt ra, đòi hỏi phải có một cơ quan chuyên trách, đủ năng lực giúp Đảng và Nhà nước phát hiện sớm mọi vấn đề và giải quyết một cách căn cơ, mở đường cho hoạt động đối nội và đối ngoại của đất nước.

Một cơ quan khi chuyên tâm vào một việc sẽ ngày càng trở nên chuyên nghiệp; mặt khác, khi được tổ chức theo một cách thức nhất định, tách biệt với trách nhiệm quản lý hành chính và tư pháp, cơ quan ấy sẽ có cái nhìn khách quan, toàn diện hơn về một hoặc nhiều vấn đề nhân quyền.

Bằng việc duy trì khoảng cách nhất định với các cơ quan thuộc nhà nước, những tổ chức như vậy có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc bảo vệ cá nhân khỏi sự vi phạm về quyền và góp phần tạo lập một nền văn hóa nhân quyền ở mỗi quốc gia.

Việc thành lập CQNQQG phải coi là sự bổ sung chứ không phải thay thế cho các cơ chế, tổ chức, bộ máy hiện có trong bảo vệ quyền con người. Vì vậy, việc thành lập cơ quan này cần phù hợp với thực tiễn chính trị, xã hội, pháp lý và truyền thống văn hóa ở Việt Nam; kế thừa được các nguyên tắc, tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động hiện hành.

Cơ sở chính trị, pháp lý

LHQ luôn khuyến khích mọi chủ thể và mọi sáng kiến trong bảo vệ nhân quyền. Theo đó, xây dựng CQNQQG là một hướng đi quan trọng trong bảo vệ nhân quyền. Gần đây, việc xây dựng CQNQQG được nêu ngay trong các công ước.

Công ước về quyền của người khuyết tật 2006 quy định: “Các quốc gia thành viên (…) thiết lập trong phạm vi quốc gia thành viên một khuôn khổ bao gồm một hoặc nhiều cơ chế độc lập (…) Khi chỉ định hoặc thiết lập một cơ chế như vậy, các quốc gia thành viên sẽ tính đến các quy định có liên quan đến vai trò và chức năng của các cơ quan quốc gia trong việc bảo vệ và thúc đẩy quyền con người”.

Trong Bình luận chung số 2 năm 2002, Ủy ban quyền trẻ em “hoan nghênh việc thành lập các tổ chức nhân quyền quốc gia độc lập, thanh tra trẻ em, Ủy viên Hội đồng trẻ em và những tổ chức độc lập tương tự cho việc đẩy mạnh và kiểm tra thực thi Công ước của các quốc gia thành viên”…

Khi xem xét các báo cáo về nhân quyền của Việt Nam, các cơ quan nhân quyền LHQ luôn khuyến nghị vấn đề CQNQQG. Đối với Báo cáo lần thứ ba Công ước ICCPR (bảo vệ năm 2019), Ủy ban Công ước khuyến nghị: “Trong khi ghi nhận sự tồn tại của các cơ quan chính phủ trong nước với chức năng liên quan đến nhân quyền, Ủy ban vẫn quan ngại về sự thiếu vắng một cơ quan độc lập tuân thủ các nguyên tắc về vị thế của cơ quan quốc gia về thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền”, “Ủy ban khẳng định Nhà nước thành viên phải nhanh chóng thành lập một CQNQQG để thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền, phù hợp với các Nguyên tắc Paris”.

Tại Cơ chế Rà soát định kỳ phổ quát (UPR) chu kỳ 2, Việt Nam chấp nhận 6/12 khuyến nghị về xây dựng CQNQQG, thì đến UPR chu kỳ 3, có thêm 9 nước khuyến nghị về vấn đề này.

Bên cạnh đó, quá trình đổi mới tư duy lý luận ở Việt Nam cũng cho thấy, Đảng và Nhà nước Việt Nam luôn hướng tới bảo đảm cuộc sống hạnh phúc cho tất cả mọi người dân. Các Đại hội Đảng đều nhấn mạnh “Chăm lo cho con người, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mọi người, tôn trọng và thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia”; “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân là yêu cầu bức thiết của xã hội; Nhà nước phải thể chế hóa và tổ chức thực hiện có hiệu quả quyền công dân, quyền con người”…

Hiến pháp 2013 khẳng định nguyên tắc Nhà nước công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân, cam kết “tuân thủ Hiến chương LHQ và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.

Tại Quyết định số 1975/QĐ-TTg ngày 31/12/2019 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch thực hiện các khuyến nghị UPR chu kỳ III, Bộ Công an đã được giao chủ trì nghiên cứu việc xây dựng CQNQQG…

Đây là những cơ sở chính trị, pháp lý quan trọng cho việc xây dựng CQNQQG ở Việt Nam.

Một số quan điểm cơ bản

Việc xây dựng CQNQQG ở Việt Nam có ý nghĩa rất quan trọng, nhằm mục tiêu bảo vệ quyền con người, đồng thời gắn chặt với sự ổn định và phát triển đất nước. Quá trình đó cần dựa trên một số định hướng cơ bản dưới đây.

Trước hết, cần nhận thức rõ, việc thành lập CQNQQG là nhằm bảo đảm tốt hơn quyền con người ở Việt Nam. Do đó, việc lựa chọn mô hình, cách thức tổ chức và hoạt động của cơ quan này phải hướng tới hoạt động thực chất, hiệu quả và khả thi.

Hiện nay, GANHRI hằng năm đánh giá năng lực hoạt động của các CQNQQG (tham chiếu từ Nguyên tắc Paris). Tuy nhiên, điều này không cản trở việc chúng ta toàn quyền lựa chọn xây dựng một CQNQQG phù hợp thực tiễn chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa Việt Nam.

CQNQQG ở Việt Nam cần hướng tới các quy định của Nguyên tắc Paris, song cần có lộ trình phù hợp. Nghĩa là, trước mắt có thể trao cho cơ quan này một số chức năng, nhiệm vụ nhất định và bổ sung thêm khi đủ điều kiện.

Thứ hai, việc thành lập CQNQQG phải coi là sự bổ sung chứ không phải thay thế cho các cơ chế, tổ chức, bộ máy hiện có trong bảo vệ quyền con người. Vì vậy, việc thành lập cơ quan này cần phù hợp với thực tiễn chính trị, xã hội, pháp lý và truyền thống văn hóa ở Việt Nam; kế thừa được các nguyên tắc, tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động hiện hành.

Thứ ba, xây dựng CQNQQG cần gắn với tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.

Không ngừng kiện toàn tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước là yêu cầu thường xuyên để bảo đảm quyền con người. Bộ máy Nhà nước đang được vận hành trên cơ sở Hiến pháp 2013. Do đó, CQNQQG chỉ hoạt động hiệu quả khi “guồng máy” đó không ngừng đổi mới cả nhận thức, hành động trong việc bảo đảm quyền con người. Ngược lại, các cơ chế mới sẽ trở nên vô nghĩa. Như vậy, việc xây dựng CQNQQG phải gắn liền với tiếp tục cải cách hoạt động của các cơ quan nhà nước, với quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay.

Thực tế thế giới cũng như Việt Nam cho thấy, một cơ quan chuyên sâu vào một lĩnh vực nhất định có thể hoàn thành trọng trách được trao tốt hơn so với một cơ quan “ôm đồm” nhiều việc. Tương tự, cơ quan chuyên trách về nhân quyền ở Việt Nam, nếu được trao thẩm quyền rõ ràng và được tạo điều kiện, chắc chắn sẽ tạo được bước phát triển mới trên lĩnh vực này.

Hiện nước ta đang đẩy mạnh sắp xếp lại bộ máy theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy, một số vấn đề đặt ra về sự chồng chéo giữa cơ quan này với các cơ quan Nhà nước đều có thể được giải quyết cùng với tiến trình hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.

Về địa vị pháp lý của CQNQQG, dù không được quy định trong Hiến pháp, nhưng hoàn toàn có thể giải quyết được trên cơ sở kinh nghiệm quốc tế và tiền lệ pháp lý ở Việt Nam.

Ở Việt Nam, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tuân thủ nguyên tắc tập trung dân chủ, trong khi Nguyên tắc Paris nhấn mạnh tính “độc lập” của cơ quan này. Vì thế, khái niệm “độc lập” chỉ có nghĩa tương đối; tức cơ quan này có quan điểm, cách nhìn riêng - độc lập, nhưng cùng hướng tới mục tiêu chung là xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Thứ tư, Việt Nam đang đề cao việc tuân thủ luật pháp quốc tế và chủ trương hội nhập toàn diện, sâu rộng vào đời sống quốc tế. Vì thế, tuân thủ các quy định và xu hướng chung của Luật nhân quyền quốc tế là bước đi quan trọng; nhờ đó, Việt Nam sẽ nhận được sự đồng tình ủng hộ của cộng đồng quốc tế trên nhiều lĩnh vực quan trọng khác, nhằm bảo vệ tốt nhất các lợi ích quốc gia.